Върховният административен съд (ВАС) образува две нови тълкувателни дела, които са от значение за контрола за законосъобразност на действията на местната власт и за защитата на правата на хората с увреждания.

По дело №5/2022 г. на ВАС са поставени два въпроса, свързани с обжалването на актовете на общинските съвети (ОС).

Първият гласи: В производството по оспорване на решение на общински съвет по смисъла на чл. 45, ал. 11 във връзка с ал. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) кой акт е предмет на съдебен контрол: първоначално приетото решение на общинския съвет или второто решение на общински съвет, с което се изменя или потвърждава първоначално приетото решение?“.

Става дума за хипотезата, при която кметът или областният управител са върнали за повторно разглеждане решение на ОС и съветът след това го е потвърдил или изменил. Оказва се, че съдиите са разделени за това кой всъщност е оспореният пред тях акт, когато казусът стигне до съд.

Според едното становище предмет на съдебната проверка е първото решение. Застъпващите го изтъкват, че в ал.11 на чл. 45 ЗМСМА законодателят използва израза „измененият или повторно приетият акт“, когато сочи какво подлежи на оспорване. Някои съдебни състави приемат, че ако второто решение има пороци, те се констатират, но поради несамостоятелния му характер и неотделимостта му от върнатия за ново обсъждане акт, по него не се дължи произнасяне.

Тези съдии изтъкват, че с второто решение не е налице ново волеизявление, тъй като повторното приемане на акта е един от двата способа, чрез които общинският съвет отстоява пред кмета или пред областния управител, позицията си за законосъобразност на върнатия акт. И сочат, че второто решение се разглежда само като завършващо фактическия състав на приемането на първоначалното решение на общинския съвет.

Други върховни съдии обаче са на мнение, че на оспорване подлежи именно второто решение на ОС, тъй като едва с него настъпват правните последици. Те изтъкват, че кметът и областният управител имат две възможности –  да върнат акта на общинския съвет за ново разглеждане или да го обжалват пред административния съд. „Когато областният управител, респ. кметът, е избрал да не оспори пред съда едно решение, а да го върне за ново обсъждане, върнатото решение не влиза в сила и подлежи на обсъждане от общинския съвет (чл. 45, ал.7 ЗМСМА), а общинският съвет може да го отмени, да го измени или да го приеме повторно (чл. 45, ал. 9 ЗМСМА). Върнатите за ново обсъждане решения подлежат на оспорване пред съда само ако съветът не се произнесе по тях в определения от закона срок. Когато е налице повторно приет акт, той следва да е предмет на оспорването“, заявяват те.

Вторият въпрос, на който ще отговорят върховните съдии по петото си тълкувателно дело за годината, е свързан с оспорването на наредбите на местната власт. Той гласи: В производството по раздел III на АПК „Оспорване на подзаконови нормативни актове“, включително и при оспорване по реда на чл. 45, ал. 8 и/или ал. 11 от ЗМСМА на решение на общинския съвет, с което се приема подзаконов нормативен акт, кой акт е предмет на делото пред компетентния съд: подзаконовият нормативен акт или актът на органа, с който подзаконовият нормативен акт е приет?“.

Най-често застъпваното в съдебните актове становище е, че предмет на оспорване е решението на общинския съвет, с което се приема наредба или правилник. Други съдии обаче изтъкват, че решението на ОС няма отделно самостоятелно значение, поради което се проверява само издаденият нормативен акт.

„Доколкото подзаконовите нормативни актове обаче, в т.ч. тези, издавани от органите на местната власт, могат да бъдат оспорвани и както от органите (т.нар. привилегировани оспорващи, поради това, че по закон не доказват правен интерес), посочени в чл. 45 ЗМСМА, и само за актовете издавани от общинските съвети, така и по общия ред по чл. 185 АПК от лица, които имат правен интерес за това, а също така и от прокурора по реда на чл. 16 АПК, то въпросът за това кой е актът, предмет на съдебен контрол – подзаконовият нормативен акт или актът, с който подзаконовият нормативен акт се приема, следва да бъде поставен общо, като се отчете практиката на ВАС по дела по оспорване на административни нормативни актове в цялост. Освен това, в практиката на ВАС се наблюдават, макар и не често срещани случаи, при които предметът на делото – подзаконовият нормативен акт или актът, с който той се приема, се определя нееднозначно и създава проблем при определянето му“, обяснява председателят на ВАС Георги Чолаков в искането си за образуване на тълкувателното дело.

Другото новообразувано тълкувателно дело на Върховния административен съд цели да реши окончателно въпроса кои организации могат да водят дела срещу наредбите и правилниците, засягащи правата на хората с увреждания (пълния текст на искането за образуването му виж тук).

Въпросът по него е формулиран по следния начин: „Имат ли юридическите лица с нестопанска цел, регистрирали се в Регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като организации на и за хора с увреждания по смисъла на § 1, т.12 от допълнителните разпоредби на Закона за хората с увреждания, в правно-организационната форма на фондации за осъществяване на дейност в частна полза, правен интерес от оспорването на подзаконови нормативни актове, засягащи хората с увреждания, които не членуват в същите организации и с които организациите нямат сключен договор за социалната услуга „застъпничество“?“.

На проблема в практиката са се натъкнали от Административен съд – Силистра и то все по повод на дела, заведени от една и съща фондация срещу наредби на общинските съвети в различни градове. Фондация „Гринберг“ е атакувала серия от подзаконови нормативни актове на местната власт, които засягат хората с увреждания, но се оказва, че съдиите във ВАС имат различно виждане за това дали тя има правен интерес от завеждането на делата.

Според част от върховните съдии оспорването от фондацията е допустимо. Те най-общо сочат, че тя е създадена като организация на хора с увреждания (по смисъла на §1, т. 12 от допълнителните разпоредби на Закона за хората с увреждания). Според устава ѝ има за цел да предоставя правна помощ на и за хора с увреждания и да поема застъпническа роля от тяхно име в защита на правата им, което може да осъществява и чрез дела срещу незаконосъобразни подзаконови нормативни актове.

Тези съдии изтъкват, че макар фондацията да е създадена в частна полза, тя има правен интерес да оспори подзаконовите нормативни актове, отнасящи се до хората с увреждания. Те се позовават на тълкувателно решение №2 от 12 февруари 2010 г. на ВАС по Тълкувателно дело №4/2009 г., според което организациите с нестопанска цел могат да оспорват подзаконов нормативен акт, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица.

Според други техни колеги обаче оспорването на фондацията е недопустимо, тъй като липсва пряк и личен интерес от него. Те твърдят, че предметът на дейност и целите на фондацията, вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел, сами по себе си не са достатъчни за да обосноват правния интерес.

Според тях във всеки случай трябва да се извършва преценка засегнати ли са лични права и законни интереси на оспорващия или на неговите членове. „Освен наличие на изискването за пряк интерес от оспорване, следва да се проследи и установи засягане на интерес, който има характер на непосредствен и личен“, посочват тези съдии. И сочат като допълнителен довод за липсата на правен интерес, че „Гринберг“ не извършва дейност в обществена полза в сферата на защита на хората с увреждания.